在“控制超大城市人口规模”和大中城市降低落户门槛的双重政策下，流动儿童教育状况有何最新动态?

11月30日，21世纪教育研究院编写的《流动儿童蓝皮书：中国流动儿童教育发展报告(2019~2020)》(下称《报告》)发布。《报告》对16个城市或地区的入学政策文本进行量化分析后发现，各地对流动儿童提供教育服务的友好程度显现出了区域差异性。

当前我国城市的流动儿童入学政策以“积分入学制”和“材料准入制”两大类为主。

《报告》指出，积分入学制城市(地区)入学政策友好度排名由高到低依次为杭州、深圳(南山区、坪山区)、中山、广州、东莞、济南(天桥区)、苏州、成都、厦门、上海。材料准入制城市入学政策友好度排名由高到低依次为西安、兰州、武汉、南京、天津和北京。

可以发现，在实行积分入学制的城市中，杭州最为友好，上海表现最差;在实行材料准入制的城市中，西安表现最为友好，北京表现最差。

杭州积分入学难度低

积分入学制，一般是指根据流动人口参加积分管理累积的分值和当年度公办学校起始年级的可供学位数，分学校或区域按积分由高到低的顺序安排适龄儿童进入义务教育公办学校就读。

积分入学制最早在广东省中山市试点，后扩大到珠三角、长三角等部分地区，以及成都、重庆等城市。

《报告》经过对16个城市或地区入学政策指标体系的整理，形成了六项一级指标：个人素质与能力、城市发展导向、社会服务与贡献、房产与户籍、基本累积以及子女相关。

结果发现，长三角地区更看重个人素质类指标，而珠三角地区更看重基本累积类指标。上海、苏州、杭州在个人素质与能力类指标上要求分数分别占到自身积分体系的比例的72%、48%和77%。而珠三角地区城市在此类指标上占比最高的广州为58%，中山、深圳甚至无此类要求。

所谓个人素质与能力，是指申请人个体在学历、技能水平、纳税情况和所获表彰等方面展现的“硬实力”，其积分较有难度。所谓基本累积，则包括居住时限、社保缴纳情况、工作状况、公积金缴纳情况等。

以学历为例，“有的城市是从高中学历开始积分，比如你有高中学历就可以积100分，大专学历积110分，本科学历积120分;有些城市是从大专学历开始积分的，也就是说如果你有大专学历就有100分，本科学历是110分。”参与调查的21世纪教育研究院助理研究员冯思澈说。

上海市是以大专学历为积分起始门槛，且学历要求占总积分体系的17%。相比之下，同样是以大专为起始门槛的东莞，学历要求只占总积分体系的8%。

值得注意的是，杭州市的积分指标中个人素质与能力占到了77%，在所有参评城市中比例最高，为何仍居友好度排名第一?

这是因为，杭州市的起始难度相对较低，“比如达到了高中水平就可以有一定积分，只要满足基础水平，子女几乎就可以在这个城市获得入学机会。”冯思澈说。

“地方政府在设计积分入学门槛的时候，应该弱化一些个人素质、学历、技能证书这方面的需求。在教育这种公共服务的供给中，应该是弱势群体在体系中排前列，但在以个人素质、能力为重要因素的积分入学制下，这些人反而排到后面，这背离了公平原则。”《报告》主编、暨南大学经济与社会研究院讲座教授、北京市社会科学院研究员韩嘉玲告诉记者。

材料准入的审核难题

材料准入制，即流动人口必须拥有政策规定所需材料方可获得子女在本地入学的资格。

例如北京市在2019年规定家长需持有“四证”——在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、北京市居住证(或有效期内居住登记卡)等相关材料，到居住地所在街道办事处或乡镇人民政府审核。

报告发现，北京、天津、南京等经济发达、人口压力较大的城市对各类材料的要求更高。例如，北京市要求父母双方均需持有一年以上的居住证明，而兰州市对居住证的要求并未明确指出需父母双方。

北京“四证”审查中最易导致不通过的是社保，如果申请者存在社保断缴或补缴的情况，或出现社保缴纳地与实际居住地不一致的情况，则审查很难通过。

总体上，报告发现，常住人口规模为500万-1000万的城市都比1000万以上的城市更友好，常住人口规模为300万以下的城市比500万-1000万的城市更友好。从这点来看，符合国家新型城镇化的趋势。超大城市中，深圳、广州的入学政策比上海、北京更友好。

流动儿童的教育趋势

在不同友好程度的流动儿童教育政策下，不同城市的就读流动儿童人数，以及流动人口的变动趋势也不相同。

数据显示，2013年，北京市接受义务教育的非京籍学生人数为47.31万，2014年后逐年下降，2018年只有34.26万，减少了13万人之多。

报告还指出，2010-2017年，在义务教育阶段学生总数不断增加的情况下，北京市中小学校的数量却在逐年减少。在公共教育资源日趋紧张的情况下，控制和紧缩非京籍学位成为必然之选。

相比之下，广东是我国流动人口规模最大的省份。报告指出，全国义务教育阶段每100名流动儿童中，就有近23名在广东。而广州与深圳所在的珠三角地区又承载了广东省流动儿童数量的80%。

2017年，深圳、广州的义务教育阶段流动儿童人数达到87.29万人和62.84万人。

21世纪经济报道记者梳理发现，2019年，广东小学在校生人数一举超过河南，达到1033余万，占全国约9.79%。

“流动人口主要是劳动力人口，近年来，广东流动人口出现家庭化特征，即在政策扶持下，劳动力的家庭成员一同流入，这当中包括大量小学生。”广东省人口发展研究院院长董玉整告诉记者。

广州、深圳的问题在于流动儿童入读当地公办学校的比例较低，2017年分别只有42.57%、45.78%。

为此，两地采取了政府向民办学校购买服务的办法。深圳市政府2019年购买了30万个学位，比2017年、2018年增加了9万个学位，此外，深圳学位补贴的最高标准已达到小学每人每年7000元、初中每人每年9000元。

“一些城市在流动人口增加的情况下，不断完善非户籍人口教育政策，而这将进一步增加城市对流动人口的吸引力。我认为，采取切合实际的措施，把人才留住，把他们的孩子留住，对于城市来说，不仅留住了现在，还留住了未来。”董玉整说。

另一些珠三角城市则在不断降低落户门槛，受益于宽松的落户政策，更多的流动儿童随父母在流入地落户，转变为本地户籍儿童，地方政府对其承担的教育责任也从“流入地”责任转变成了“户籍地”责任。